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基本国策规定国家发展的目标，使所有国家权力均对应须遵循的义务，成为宪法权利典章与国家组织外的第三种结构。

其二，作为其他类别的分类方式的X，虽然可以为新型行政权力类型或未被明确的权力类型纳入权力清单留有空间，但是，这样一来，不仅会影响权力清单的标准化和规范化，与当前寻求政务公开标准化规范化的努力不符，而且，更为严重的是，在当前执法水平有待提高的情形下，出现权力类型名称规范化欠缺和权力种类设置差别较大，甚至出现错误解读X内涵的现象，[17]因此，原本为行政机关设置权力类型留存空间的X，存在诸多不确定性和法治风险。（２）不公开不影响公民对行政职权的监督。

[23] 参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》第5条：国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。协调是指 权力清单应注重在形式上实现职能、机构、编制的公开性，责任清单应侧重于在实质上细化职责和追责事项。与之不同，机构编制的有关规定明确了备案审查程序。其重要意义体现在两大层面：一方面，这是在尊重权力清单和责任清单制度特性的基础上，将两者制度功能最优化发挥的制度设计，换言之，既能实现了权力清单的政务公开功能以及责任清单良性善治的行政自制功能，又能实现权力清单和责任清单的制度合力。[45] 沈国明：《论规制公权力与强化法治监督体系建设》，《东方法学》2018年第1期。

笔者以为，在介入方式上，人大常委会备案审查特别是提前介入式的备案审查，是较为可行的路径选择。[36] 周永坤：《法理学——全球视野》（第三版），法律出版社2010年版，第238页。国家征收财产税时, 应当平等对待个人持有的财产和各种所得。

相比之下，另外一些公共产品具有高度非排他性，无法有效排除未付费者享受给付。那么，这两点在我国是否成立呢? 我国房地产税历史短，虽然国务院分别于1986年、1988年颁布了《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》，除了沪渝两地从2011年起进行房地产税改革试点以外，我国至今没有对个人房地产征收房产税和城镇土地使用税。联邦宪法法院认为, 当时采用的应税价值计算方法使得不动产的应税价值被低估, 受到优待, 违反平等权条款的要求, 因此违宪。通过这一方式, 使得各级政府的财政事权和支出责任明确, 并得到相应的财力保障;另一方面, 也要培育地方税源, 建立稳定、可持续的地方税体系, 特别是要拓展地方税的范围。

15 总之，开征房地产税能够增加财政收入，无论其是否能够够取代土地出让金而成为地方政府的主要税收来源，都符合适当性原则的要求。在逻辑上，有一些经济利益作为宪法财产权受到保护，但尚未被具体化为私法或者公法财产权。

其次，立法者不可能将宪法财产权完整全面地具体化为法律财产权，而是必然存在一些遗漏。综上所述，征收房地产税符合必要性原则的要求。6 由此看来，法律财产权包括私法财产权和公法财产权，是对宪法财产权的具体化，与宪法财产权在内容上具有一致性，但是，两者之间仍然存在一些不容忽视的区别。BVerfG, NJW 2006, 1191 f.;B9ckenf9rde, BVerfGE 93, 149, 150. 24BVerfGE 93, 121, 138;zuvor bereits P.Kirchhof, in:VVDStRLBd.39, 1981, S.213, 226 ff.;die Perspektive weitend ders., in:Isensee/Kirchhof (Hrsg.) , Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd.5, 3.Aufl., §118 Rdnr.67. 25Seer, FR 1999, 1280 ff.;offengehalten bei Lang, NJW 2000, 457 ff. 26Weber-Grellet, BB 1996, 1415 ff.;Wieland, in:Ebling (Hrsg.) , Besteuerung vonEinkommen, DStJ G Bd.24, 2001, S.29, 37 ff.;aus der Rechtsprechung BFH v.17.7.1998, VI B 81-97, BStBl II1998, 671, DStR 1998, 1353;v.11.8.1999, XI R 77/97, BStBl II 1999, 771, DStR 1999, 1845;v.18.9.2003, X R2/00, BStBl II 2004, 17, DStRE 2004, 33;v.1.3.2005, VIII R 92/03, BStBl II 2005, 398, DStR 2005, 727;siehe auch BVerfG v.22.6.1995, 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 149 ff., DStR 1995, 1345 (Sondervotum B9ckenf9rde) . 27类似观点参见陈征:《国家征税的宪法界限》, 载《清华法学》2014年第3期, 第29-30页。

2011年，国务院修订《房产税暂行条例》，并同意在部分城市进行对个人住房征收房产税的改革试点，随后上海市和重庆市人民政府取消个人所有非营业用房的免税待遇，对个人住房的保有环节征收房产税。在实践中，不同类型的所得受到不同强度的监管。这两个目的的正当性是毋庸置疑的，但是，这种情况下是否符合适当性原则28和必要性原则的要求，存在一定的疑问，从而有可能因此违反比例原则。1986年国务院颁布《房产税暂行条例》，对城市、县城、建制镇和工矿区的房地产开征房产税，但对个人所有的非营业用房予以免税待遇。

综上所述，国家在设定房地产税税率时，应当确保税额不超过收益，即只能对收益进行征税，否则国家在取得全部收益之外，还对公民房地产价值进行逐步没收，这将侵犯公民私有财产权。根据狭义比例原则，房地产税不应构成对公民财产的逐步没收，因此，立法者不应规定导致房地产税税额超过预期收益的过高税率。

14事实上，我国整体税负已经处于较高水平，近年来国家财政收入增长速度高于国内生产总值和居民收入增长速度，在这种背景之下，不应当再提高总体税负水平。鉴于个人所得税针对———有待在个人和国家之间分配的———个人所得，而不是针对个人的税后所得，因此，对个人权利的干预程度似乎较低。

24这个判例在德国学界引起了广泛讨论，有人赞同25，有人反对26。在符合这些严格条件的情况下，国家可以征收公民的财产，公民丧失财产权的同时得到相应的经济补偿。下文首先对宪法财产权和法律财产权进行辨析，并将得出房地产税立法受到宪法财产权而不是法律财产权限制的初步结论;在此基础上，本文在比例原则的框架内，探讨宪法财产权对房地产税立法提出的具体要求。实践中，在取得、持有和消费财产中一个以上环节征税，也是世界各国的普遍做法。从房地产闲置行为能够推导出房地产所有人具有较强支付能力，对其设定税收义务是正当的。因此, 立法者对财产税的客体、标准和幅度 (Gegenstand, Ma?gabe und Ausma?) , 都可以根据政治判断作出决定。

23根据这一判例，国家对财产设定的税负不得超过财产收益的一半，以此确保财产权人能够享有一半以上财产收益，这一规则被称为半分原则 (Halbteilungsgrundsatz)。事实上，在针对高收入的个人所得税税率居高不下的情况下，进一步提高税率，纳税人心理上可能难以接受。

(一) 重复征税质疑 按照时间先后顺序，个人的经济活动可以分为取得财产、持有财产、消费财产等三个阶段。17由此看来，为了避免重复征税，立法者应当在财产的取得、持有和消费这三个环节中只选取一个环节进行征税。

总而言之，作为法律层面的权利，私法和公法财产权都不构成房地产税立法应当遵守的界限。公共产品在不同程度上具有非排他性，即在实行付费模式的情况下，要排除未付费者将面临不同程度上的困难。

在沪渝两地试点中，也没有明确将房产税设计为针对房产收益的税收，而是把房产价值作为计税依据，这似乎体现了房产税针对房产价值本身、而不是针对房产收益课税的思路。这一判例揭示了一个在法律上没有得到认可、甚至被否定的经济利益, 可以作为宪法财产权的客体而受到保护。根据比例原则，国家只能基于正当目的而干预基本权利，干预行为必须遵守比例原则的三项子原则即适当性原则、必要性原则与狭义比例原则。通常情况下，经济状况较差的房地产所有人会争取获得尽可能高的实际收益，经济状况好的房地产所有人则没有相应动机，怠于通过经营行为获取收益。

11与此相应，房地产税是否符合适当性原则的要求，取决于房地产税能否成为地方政府的主要收入来源，带来与土地出让金收入大致相当的财政收入。那么，立法者设定房地产税税率时，是否必须确保税额不超过收益呢? 在比较法上，德国联邦宪法法院在1995年作出的一个财产税判例对我们有一定启发意义。

宪法对财产权的规定较为抽象，立法者根据宪法财产权，规定了各种法律财产权。注释: 1 2011年1月26日, 国务院第136次常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点;1月27日, 上海市人民政府颁布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》, 次日起施行;1月28日, 《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》公布施行。

9因此，公法财产权立法并不天然地高于房地产税立法，并不构成房地产税立法的限制。不过, 陈征认为, 私有财产权还保障了财产所有者不利用其财产从事营利活动的自由, 由此似乎可以推导出一个结论, 即只能对实际收益征税。

凯撒·埃特纳认为, 美国政府的行为剥夺了其作为财产权人享有的排除他人干预的权利, 政府行为构成对其财产的征收, 必须根据美国宪法第五修正案提供补偿。凯撒·埃特纳计划开发其环湖土地, 并开挖一条渠道, 将湖与太平洋连通, 以便环湖房地产购买者可以从湖上驾船航行到太平洋。党的十八届四中全会指出:坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。另外一个似乎同等有效而侵害较小的手段，是提高个人所得税的税率，使得个人所得税收入增加部分等于开征房地产税将带来的财政收入。

既然国家无法通过收费方式来筹集向社会提供公共产品所需资金，征税就成为国家获取收入的主要途径。参见陈征:《国家征税的宪法界限》, 载《清华法学》2014年第3期, 第29页。

如果开征房地产税，对房地产持有者而言，其之前用于购置房地产的收入已经承担了个人所得税，未来为了消费目的变卖房地产时将承担消费税，如果在持有房地产环节还要缴纳房地产税，实际上对其同一收入，在三个不同阶段进行征税，似乎构成了重复征税，过度干预公民宪法财产权，有违狭义比例原则。如果财产税不考虑收益情况，直接以财产价值作为课税对象年复一年进行征税，就构成了逐步没收 (schrittweiseKonfiskation) ，这导致纳税人承受过度负担。

在取得、占有和消费财产的各个阶段，个人的支付能力以不同方式予以体现:公民收入越高，持有财产越多，消费越多尤其是消费奢侈品越多，都表明其支付能力越强;国家根据有关行为体现出来的支付能力设定纳税义务，符合量能课税原则。其次，房地产税能否取代土地出让金收入、成为地方政府主要收入来源，并非判断房地产税是否符合适当性原则的标准。